文 | 葉興慶 國務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究部原部長、研究員

經(jīng)過8年脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的奮斗，我國2020年底全面消除絕對貧困。在之后的5年過渡期里，脫貧攻堅(jiān)成果持續(xù)鞏固拓展，我國牢牢守住了不發(fā)生規(guī)模性返貧致貧的底線。2026年是“十五五”開局之年，做好“三農(nóng)”工作至關(guān)重要。習(xí)近平總書記作出重要指示，強(qiáng)調(diào)“錨定農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化，扎實(shí)推進(jìn)鄉(xiāng)村全面振興，推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展”“要持續(xù)鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果，把常態(tài)化幫扶納入鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略統(tǒng)籌實(shí)施，守牢不發(fā)生規(guī)模性返貧致貧底線”。邁入“十五五”時期，必須深刻認(rèn)識打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)、守住不發(fā)生規(guī)模性返貧致貧底線的重要意義，深入總結(jié)這一偉大歷史進(jìn)程中取得的實(shí)踐創(chuàng)新成果，為新征程上接續(xù)推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化提供指引。

深刻認(rèn)識歷史意義和全球價值

打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)、消除絕對貧困是中華民族發(fā)展史上具有里程碑意義的大事件。受生產(chǎn)力水平等多種因素制約，廣大勞動人民長期處于貧困狀態(tài)，幾千年來始終為擺脫貧困艱難求索。新中國成立后，中國共產(chǎn)黨團(tuán)結(jié)帶領(lǐng)人民為創(chuàng)造美好生活進(jìn)行艱苦奮斗，促進(jìn)社會生產(chǎn)力快速發(fā)展，實(shí)現(xiàn)了物質(zhì)文化生活水平的快速提高。盡管如此，截至2012年底，現(xiàn)行扶貧標(biāo)準(zhǔn)下尚有9899萬農(nóng)村貧困人口，貧困發(fā)生率為10.2%，這成為實(shí)現(xiàn)第一個百年奮斗目標(biāo)的最大短板。對此，以習(xí)近平同志為核心的黨中央把脫貧攻堅(jiān)擺在治國理政的突出位置、作為全面建成小康社會的底線任務(wù)，組織實(shí)施了人類歷史上規(guī)?？涨?、力度最大、惠及人口最多的脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)。

經(jīng)過8年奮斗，到2020年底，現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下9899萬農(nóng)村貧困人口全部脫貧，832個貧困縣全部摘帽，12.8萬個貧困村全部出列，區(qū)域性整體貧困得到解決，完成了消除絕對貧困的艱巨任務(wù)。全面打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)后，黨中央設(shè)立5年過渡期，鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果?！笆奈濉币詠?，全國累計(jì)識別幫扶超700萬監(jiān)測對象穩(wěn)定消除返貧致貧風(fēng)險，脫貧人口務(wù)工就業(yè)規(guī)模持續(xù)穩(wěn)定在3000萬人以上。打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)、守住不發(fā)生規(guī)模性返貧致貧底線，中華民族在幾千年發(fā)展歷史上首次整體消除絕對貧困，實(shí)現(xiàn)了千年夢想、百年夙愿。

我國打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)、消除絕對貧困，與全球減貧進(jìn)程艱難曲折的態(tài)勢形成鮮明對照。2015年9月，聯(lián)合國193個成員國通過的聯(lián)合國2030年可持續(xù)發(fā)展議程把“在全世界消除一切形式的貧困”確定為首要目標(biāo)。我國加大力度落實(shí)此議程，在2020年打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，提前10年實(shí)現(xiàn)減貧目標(biāo)。根據(jù)世界銀行發(fā)布的報(bào)告，按每人每天生活費(fèi)2.15美元（2017年購買力平價）標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算，2024年全球極端貧困人口和貧困發(fā)生率仍分別約為6.92億人和8.5%；如果按照目前趨勢，2030年全球貧困發(fā)生率預(yù)計(jì)為7.3%，無法實(shí)現(xiàn)聯(lián)合國2030年可持續(xù)發(fā)展議程設(shè)定的消除極端貧困目標(biāo)。在全球減貧進(jìn)展緩慢、一些國家甚至出現(xiàn)貧困人口增加的背景下，我國創(chuàng)造了減貧治理的中國樣本，為全球減貧事業(yè)作出了重大貢獻(xiàn)。

偉大實(shí)踐創(chuàng)造豐富經(jīng)驗(yàn)成果

打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)、消除絕對貧困，不僅使脫貧人口和脫貧地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會的面貌發(fā)生歷史性巨變，而且形成了中國特色反貧困理論，取得了在現(xiàn)代化進(jìn)程中逐步縮小城鄉(xiāng)和區(qū)域發(fā)展差距、促進(jìn)共同富裕的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。

堅(jiān)持錨定目標(biāo)分階段有步驟精準(zhǔn)推進(jìn)。習(xí)近平總書記指出，“按照經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)律確定奮斗目標(biāo)，一以貫之錨定目標(biāo)團(tuán)結(jié)奮進(jìn)，是我們黨的一個鮮明特點(diǎn)和獨(dú)特優(yōu)勢”。我國現(xiàn)代化事業(yè)是這樣推進(jìn)的，消除絕對貧困也是這樣實(shí)現(xiàn)的。改革開放初期，農(nóng)村貧困人口基數(shù)大，1986年首次制定年人均純收入206元的扶貧標(biāo)準(zhǔn)，對應(yīng)的貧困人口數(shù)量為1.25億，1994年印發(fā)的《國家八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃（1994—2000年）》提出，從1994年到2000年，力爭用7年左右的時間，基本解決當(dāng)時全國農(nóng)村8000萬貧困人口的溫飽問題。進(jìn)入21世紀(jì)后，針對貧困問題呈現(xiàn)出的新特征，2001年將扶貧標(biāo)準(zhǔn)提高到年人均純收入865元，對應(yīng)的貧困人口數(shù)量為9422.8萬，印發(fā)的《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2001—2010年）》提出，進(jìn)一步改善貧困地區(qū)的基本生產(chǎn)生活條件、提高貧困人口的生活質(zhì)量和綜合素質(zhì)等。針對貧困問題背后的深層原因，2011年將扶貧標(biāo)準(zhǔn)提高到年人均純收入2300元，對應(yīng)的貧困人口數(shù)量為1.22億，印發(fā)的《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011—2020年）》提出“兩不愁三保障”等階段性目標(biāo)。黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央把貧困人口全部脫貧作為全面建成小康社會、實(shí)現(xiàn)第一個百年奮斗目標(biāo)的底線任務(wù)和標(biāo)志性指標(biāo)，創(chuàng)造性提出“實(shí)事求是、因地制宜、分類指導(dǎo)、精準(zhǔn)扶貧”的理念，組織實(shí)施脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)。實(shí)踐表明，按照階梯式遞進(jìn)、不斷發(fā)展進(jìn)步的思路制定目標(biāo)，精準(zhǔn)施策、穩(wěn)步推進(jìn)，就能凝聚力量、鼓舞士氣、走向勝利。

堅(jiān)持發(fā)揮再分配的調(diào)節(jié)作用。我國充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展、居民增收，大部分貧困人口隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的推進(jìn)擺脫貧困、走向富裕。但受區(qū)位條件、資源稟賦、歷史文化等多種因素影響，部分人群和地區(qū)未能充分參與經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)程。幫助他們趕上來，既需要促進(jìn)產(chǎn)業(yè)向欠發(fā)達(dá)地區(qū)梯度轉(zhuǎn)移，增強(qiáng)其“造血”能力，也需要從外部輸入資源要素，為其提供助力。脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)期間，中央和地方各級財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金累計(jì)投入近1.6萬億元，其中中央財(cái)政累計(jì)投入6601億元；東部9省市共向扶貧協(xié)作地區(qū)投入財(cái)政援助和社會幫扶資金1005億多元；東部地區(qū)企業(yè)赴扶貧協(xié)作地區(qū)累計(jì)投資1萬多億元；等等。過渡期內(nèi)，縱向和橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、信貸投放、社會捐贈資金投入繼續(xù)加力，僅中央財(cái)政累計(jì)投入銜接推進(jìn)鄉(xiāng)村振興補(bǔ)助資金就達(dá)8505億元。如此大力度的投入，對促進(jìn)城鄉(xiāng)和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展發(fā)揮了巨大作用。實(shí)踐表明，只要上升為國家意志、國家戰(zhàn)略、國家行動，就能集中力量，辦好消除絕對貧困這樣的大事。

堅(jiān)持投資于物和投資于人緊密結(jié)合。推動低收入人口和欠發(fā)達(dá)地區(qū)更好發(fā)展，不僅需注重投資于物，幫助其建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施和發(fā)展產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，而且需注重投資于人，幫助其獲得基本公共服務(wù)和提升人力資本水平。在投資于物方面，積極推進(jìn)貧困地區(qū)建設(shè)交通運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)，努力改善水利基礎(chǔ)設(shè)施條件，大幅提升用電條件，加強(qiáng)通信設(shè)施建設(shè)。脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)期間，累計(jì)建成各類產(chǎn)業(yè)基地超過30萬個，打造特色農(nóng)產(chǎn)品品牌1.2萬個。過渡期內(nèi)，832個脫貧縣均培育形成2個至3個特色主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)。在投資于人方面，持續(xù)提升貧困地區(qū)學(xué)校、學(xué)位、師資、資助等保障能力，20多萬名義務(wù)教育階段的貧困家庭輟學(xué)學(xué)生全部返校就讀，幫助800多萬貧困家庭初高中畢業(yè)生接受職業(yè)教育培訓(xùn)、514萬名貧困家庭學(xué)生接受高等教育，重點(diǎn)高校定向招收農(nóng)村和貧困地區(qū)學(xué)生70多萬人；開展健康扶貧工程，把健康扶貧作為脫貧攻堅(jiān)重要舉措，防止因病致貧返貧；大力推進(jìn)就業(yè)扶貧，通過免費(fèi)開展職業(yè)技能培訓(xùn)、東西部扶貧協(xié)作勞務(wù)輸出、扶貧車間和扶貧龍頭企業(yè)吸納、返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)帶動、扶貧公益性崗位安置等形式，支持有勞動能力的貧困人口在本地或外出務(wù)工、創(chuàng)業(yè)；加大兜底保障力度，全國農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)從2012年每人每年2068元提高到2024年的7128元。注重實(shí)行扶貧和扶志扶智相結(jié)合，既富口袋也富腦袋，激勵貧困群眾依靠勤勞雙手和頑強(qiáng)意志擺脫貧困、改變命運(yùn)。實(shí)踐表明，投資于物能為改變落后面貌創(chuàng)造基本條件，投資于人能激發(fā)內(nèi)生發(fā)展動力，把兩者結(jié)合起來就能實(shí)現(xiàn)集成增效。

堅(jiān)持因地制宜推進(jìn)生態(tài)產(chǎn)品價值實(shí)現(xiàn)。貧困地區(qū)大多擁有豐富的生態(tài)資源和脆弱的生態(tài)環(huán)境。這是走傳統(tǒng)發(fā)展路徑的風(fēng)險和挑戰(zhàn)，但也是因地制宜踐行綠水青山就是金山銀山理念的獨(dú)特優(yōu)勢。因此，“生態(tài)補(bǔ)償脫貧一批”成為精準(zhǔn)幫扶的重要舉措。脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)期間，持續(xù)增加重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付，不斷擴(kuò)大政策實(shí)施范圍，讓有勞動能力的貧困群眾就地轉(zhuǎn)為護(hù)林員等生態(tài)保護(hù)人員。同時，生態(tài)資源利用和生態(tài)產(chǎn)品溢價成為貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要優(yōu)勢。貧困群眾通過發(fā)展木本油料等經(jīng)濟(jì)林種植及森林旅游拓寬增收渠道，良好的生態(tài)環(huán)境增強(qiáng)了貧困地區(qū)農(nóng)副產(chǎn)品的市場競爭力。實(shí)踐表明，只要轉(zhuǎn)變發(fā)展思路，就能變劣勢為優(yōu)勢，實(shí)現(xiàn)既增綠又增收。

堅(jiān)持遵循規(guī)律統(tǒng)籌優(yōu)化村鎮(zhèn)布局。在自給自足、與外部極少聯(lián)系的時代，人口聚居和村落布局以便于就地就近利用耕地、山林、河流等自然資源和防御外來侵襲為原則。當(dāng)村落范圍內(nèi)人口總量增長，自然資源利用達(dá)到極限，這一地區(qū)可能會落入低水平均衡陷阱。隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)，這種人口聚居和村落布局狀況既不利于實(shí)現(xiàn)與外部市場進(jìn)行商品交換，也不利于以可負(fù)擔(dān)的成本推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)體系建設(shè)，有些地方還面臨泥石流等自然災(zāi)害頻發(fā)的威脅。針對這種情況，“易地搬遷脫貧一批”成為精準(zhǔn)幫扶的重要舉措。脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)期間，我國建設(shè)了3.5萬個易地搬遷集中安置區(qū)，960多萬扶貧對象搬離“一方水土養(yǎng)不好一方人”的村落，其中不少是整村甚至整鄉(xiāng)進(jìn)行搬遷。如此規(guī)模的農(nóng)戶和村莊搬遷，使貧困地區(qū)的村落布局發(fā)生了明顯改變，加速了這些地區(qū)的城鎮(zhèn)化進(jìn)程。實(shí)踐表明，必須順應(yīng)人口聚居和村落布局底層邏輯的變化，對面臨此類困境的農(nóng)戶和村莊進(jìn)行搬遷，才能有效提升脫貧攻堅(jiān)效率，取得更大效果。

為推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化提供借鑒

沒有農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化，就沒有整個國家現(xiàn)代化?！笆逦濉睍r期，以加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化更好推進(jìn)中國式現(xiàn)代化建設(shè)，就要充分運(yùn)用脫貧攻堅(jiān)創(chuàng)造的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)成果，推動鄉(xiāng)村全面振興取得新進(jìn)展、農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化再上新臺階。

錨定農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化總目標(biāo)分階段有步驟推進(jìn)。“三農(nóng)”工作的總目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化，總抓手是推進(jìn)鄉(xiāng)村全面振興，總方針是堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展。到本世紀(jì)中葉還有5個五年規(guī)劃期，應(yīng)遵循階梯式遞進(jìn)，立足中國式現(xiàn)代化整體進(jìn)展，科學(xué)確定農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化分階段的目標(biāo)任務(wù)?！笆逦濉睍r期是夯實(shí)基礎(chǔ)、全面發(fā)力的關(guān)鍵時期，要在提升農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力和質(zhì)量效益、推進(jìn)宜居宜業(yè)和美鄉(xiāng)村建設(shè)、提高強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)政策效能等方面取得重大突破。要學(xué)習(xí)運(yùn)用“千萬工程”經(jīng)驗(yàn)，把握蘊(yùn)含其中的科學(xué)方法論，高質(zhì)量完成“十五五”時期、到2035年和到本世紀(jì)中葉逐步遞進(jìn)的農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化建設(shè)目標(biāo)任務(wù)。

把常態(tài)化幫扶納入鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略統(tǒng)籌實(shí)施。脫貧人口和脫貧地區(qū)的面貌已經(jīng)發(fā)生了巨大變化，但與其他人群和地區(qū)相比還存在明顯差距，必須持續(xù)發(fā)力，幫助其在現(xiàn)代化進(jìn)程中不掉隊(duì)。從2026年起進(jìn)入常態(tài)化幫扶新階段，要統(tǒng)籌建立常態(tài)化防止返貧致貧機(jī)制，健全常態(tài)化幫扶政策體系，繼續(xù)精準(zhǔn)監(jiān)測、精準(zhǔn)幫扶，做到早發(fā)現(xiàn)、早干預(yù)、早幫扶。關(guān)鍵是要推動脫貧人口和脫貧地區(qū)更多依靠發(fā)展來持續(xù)鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果。要分層分類幫扶脫貧農(nóng)戶，對于技能不足型脫貧戶，重在加強(qiáng)勞動技能培訓(xùn)；對于“等靠要”型脫貧戶，重在完善激勵機(jī)制，優(yōu)化以獎代補(bǔ)、以工代賑制度；對于無勞動能力型脫貧戶，重在做好兜底保障。要接續(xù)支持欠發(fā)達(dá)地區(qū)發(fā)展，分層分類確定國家和省級重點(diǎn)幫扶縣，建立正向激勵機(jī)制，引導(dǎo)幫扶縣挖掘自身優(yōu)勢、提高內(nèi)生發(fā)展能力，外部幫扶主體應(yīng)充分利用資金、平臺、人才等優(yōu)勢幫助這些地區(qū)消除制約發(fā)展的障礙。

統(tǒng)籌推進(jìn)農(nóng)業(yè)強(qiáng)農(nóng)村美農(nóng)民富。要把農(nóng)業(yè)建成現(xiàn)代化大產(chǎn)業(yè)，順應(yīng)社會對多樣化優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品的新需求，挖掘鄉(xiāng)村多種功能，拓展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)發(fā)展思路。著力拓寬農(nóng)業(yè)生產(chǎn)邊界，提升多元食物供給能力；延伸農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈，提升加工轉(zhuǎn)化和融合發(fā)展能力；推進(jìn)農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式創(chuàng)新，提高農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營水平。要使農(nóng)村基本具備現(xiàn)代生活條件，創(chuàng)造鄉(xiāng)村優(yōu)質(zhì)生活空間，切實(shí)提高宜居宜業(yè)和美鄉(xiāng)村建設(shè)質(zhì)效。既要提升農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施完備度、公共服務(wù)便利度、人居環(huán)境舒適度、社會風(fēng)尚文明度，又要準(zhǔn)確把握鄉(xiāng)村發(fā)展演變規(guī)律，提高鄉(xiāng)村建設(shè)的前瞻性，科學(xué)編制縣域內(nèi)城、鎮(zhèn)、村體系規(guī)劃，強(qiáng)化縣城綜合服務(wù)中心和鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)域服務(wù)中心的功能，以基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、人居環(huán)境吸引鄉(xiāng)村人口和產(chǎn)業(yè)向中心村、集鎮(zhèn)和縣城周邊集聚。要讓農(nóng)民生活更加富裕美好，促進(jìn)農(nóng)民穩(wěn)定增收。2024年，城鄉(xiāng)居民收入比縮小到2.34∶1，進(jìn)一步縮小這個比值是關(guān)系促進(jìn)共同富裕、暢通國內(nèi)大循環(huán)的大事，必須將其放在制定實(shí)施城鄉(xiāng)居民增收計(jì)劃的突出位置。堅(jiān)持增產(chǎn)增收一起抓、貿(mào)易生產(chǎn)相協(xié)調(diào)，促進(jìn)糧食等重要農(nóng)產(chǎn)品價格保持在合理水平，拓展農(nóng)民參與產(chǎn)業(yè)發(fā)展的渠道和方式。統(tǒng)籌做好外出務(wù)工服務(wù)保障和返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)就業(yè)扶持，通過提高職業(yè)技能增強(qiáng)農(nóng)民工適應(yīng)就業(yè)市場變化的能力，通過做好用地和資金等要素保障增強(qiáng)農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)和帶動更多農(nóng)民就地就近就業(yè)的能力。同時，加大面向農(nóng)民的再分配力度，可考慮進(jìn)一步提高城鄉(xiāng)居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金最低標(biāo)準(zhǔn)，穩(wěn)步提高農(nóng)村居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)和其他專項(xiàng)救助標(biāo)準(zhǔn)。